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龐石磊律師

個人簡介 龐石磊律師,畢業于四川大學,法學學士。中華人民共和國司法部授.. [詳情]

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限制消費令的解除路徑及理由

作者:龐石磊  來源:找法網  日期:2019年12月24日

限制消費在學理上屬于間接強制措施,限制對象除被執行人外,還包括被執行人的法定代表人、主要負責人、直接責任人、實際控制人。其目的在于對相關人員施以壓力,造成某些特定交易行為的法律限制或阻礙,促使其主動履行債務。《最高人民法院關于限制被執行人高消費及有關消費的若干規定》(以下簡稱《限高規定》)第2條規定,在決定限制消費時,應考慮是否有消極履行、規避執行、抗拒執行及履行能力等因素。

實踐中,各地法院紛紛刮起執行風暴以解決執行難問題,其中部分法院采取了“一刀切”式的限制消費措施。比如有法院要求在啟動執行程序后數日內就須發出《限制消費令》。誠然,該措施在一定程度上有效推動了執行工作,但也應當看到,實踐中出現了部分被執行人、法定代表人等“躺槍”情況。而法律法規、司法解釋并未明確規定相關“躺槍”人的救濟路徑。由此,本文僅就限制消費規定的立法本意、救濟路徑與救濟理由,作初步探討。

一、限高規定的制定與發展

關于限制消費制度的理論基礎,并無國外經驗可借鑒。事實上早在90年代末,我國部分地區法院即開展了限制消費的試行工作,如1999年3月海南省高級人民法院公布《關于執行工作中限制債務人高消費的規定》;1999年8月重慶市高級人民法院公布《關于限制被執行人高消費、出國、出境的暫行規定》。上述規定的施行,曾在全國范圍內引起了強烈反響。

隨著執行難逐漸顯現,維護司法權威、進一步打通執行通道問題迫在眉睫。2010年最高人民法院工作報告顯示,2009年各級法院執結新收案件244.6萬件,標的額5760.1億元,同比分別上升9.9%和9.5%。當年,共清理出2007年以前積累的執行案件347.9萬件。為破解執行人員不足及查找人財物手段匱乏的困境,急需升級、優化執行手段。

在“執行難”的背景下,《限高規定》應運而生。2009年11月20日,最高法院發布《限高規定》征求意見稿;僅隔7個月即2010年7月,最高法院正式公布《限高規定》并于當年10月1日施行。2015年7月20日,最高法院發布修改后的《限高規定》,以不斷應對執行中的新情況。此后,廣東、福建、河北、青海、甘肅、貴州、溫州等地法院紛紛出臺配套細則,不同程度的對限制消費措施進行細化。其中,廣東高院于2019年5月28日發布的《關于限制消費及納入失信被執行人名單工作若干問題的解答》,對限制消費的諸多細節問題進行回應。雖然屬于地方性司法文件,存在適用地域的局限性,但有一定借鑒意義。

限制消費措施的執行,有賴于各部門的信息共享及相互配合。相應的,該措施也反向促進了各系統的有效對接,如2016年9月25日,中共中央、國務院頒布《關于加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》;2018年7月9日,國家發展改革委辦公廳、最高人民法院辦公廳、民航局綜合司、鐵路總公司辦公廳公布《關于落實在一定期限內適當限制特定嚴重失信人乘坐火車、民用航空器有關工作的通知》等,對強制執行的信息化建設起到了重要的推動作用。

二、應當或可以限制消費的情形

根據《限高規定》第1-4條規定,采取限制消費措施的基本程序如下:

首先是程序啟動:(1)申請執行人書面申請,法院審查決定;或(2)法院主動依職權啟動。其次是應當或可以限制消費:(1)若被執行人被納入失信名單,則應當限制消費;(2)反之,則并非必須限制消費,但應考慮被執行人是否有消極履行、規避執行或者抗拒執行的行為以及被執行人的履行能力等因素。再次是確定限制消費的影響范圍:當單位作為被執行人且被限制消費時,其法定代表人、主要負責人、直接責任人、實際控制人也應一并被限制消費。如下圖所示。


三、解除限制消費令的法定情形

根據《限高規定》第3.2款、第8條、第9條規定,應當或可以解除限制消費的情形可以概括如下:關于可以解除的情形包括:(1)被執行人提供確實有效的擔保或者經申請執行人同意的;(2)被執行人因生活或者經營必需而進行規定禁止的消費活動的;(3)以個人財產因私消費的。關于應當解除的情形是:被執行人履行完畢生效法律文書確定的義務。

四、被不當限制消費的救濟路徑及理由

(一)救濟路徑

《限高規定》共計11個條文,其中并未規定被限制消費人不服或異議的救濟途徑。司法實踐中,各地法院的處理方式并不統一,大致可以分為以下三種情況:

1 . 向作出限制消費令的法院申請糾正。若對糾正決定不服,可申請上級法院復議。具體可參見(2017)蘇0102執2566號、(2018)蘇01執復154號決定書。

2 . 依據《民事訴訟法》第225條規定提起執行異議。若對執行異議裁定不服,可向上級法院申請復議。具體可參見(2019)川0105執異57號、(2018)晉11執異18號執行裁定書。

3 . 參照對限制出境的救濟方式,直接向上級法院申請復議。具體可參見(2018)粵04執復110號執行裁定書。

規范層面上,中央或部分地方文件作出了細化規定,對限制消費的救濟采取“申請糾正+復議”的方式,如國家發展改革委辦公廳、最高人民法院辦公廳、民航局綜合司、鐵路總公司辦公廳《關于落實在一定期限內適當限制特定嚴重失信人乘坐火車、民用航空器有關工作的通知》[1]中規定,法人、公民或其他組織對被采取限制消費措施有異議的,參照失信被執行人名單的異議處理方式執行;廣東高院于2019年5月28日發布的《關于限制消費及納入失信被執行人名單工作若干問題的解答》中明確,被執行人認為人民法院對其采取納入失信被執行人名單措施違反法律規定的,可以依照《失信規定》第十一條、第十二條之規定處理[2];2019年10月12日江蘇高院出臺的《關于規范被限制高消費、納入失信名單被執行人的權利救濟問題的通知》[3]等規定。

如前所述,雖然發改委辦公廳、最高法院辦公廳等機構曾聯合出臺文件規定對錯誤限制消費的救濟路徑,但司法實踐中的做法仍各不相同。對此,急需從司法解釋層面進行統一規定,以避免同案不同處理的情況。

確定救濟路徑,關鍵在于明確限制消費措施的性質。《民事訴訟法》第225條[4]規定了“執行行為”異議,但關于“執行行為”的含義并無明確法律規定。雖然《關于人民法院辦理執行異議和復議案件若干問題的規定》第7條以列舉方式對“執行行為”的范圍作出了規定,[5]但該規定第三款“人民法院作出的侵害當事人、利害關系人合法權益的其他行為”如何認定,卻成了實踐中的難題。筆者認為,限制消費措施與納入失信名單措施均屬于間接執行措施。兩者的救濟方式也應相同,可以參照失信名單的救濟途徑,采取“申請糾正+復議”的方式

基于此,筆者建議,就限制消費提起異議或申請糾正前,應先行調研做出限制消費令的法院及其上級法院處理該問題的習慣路徑。此外,執行異議與申請糾正程序的審查期限相同,均為15日內審查、10日內申請復議、15日內作出復議裁定/決定。關于兩者的審查范圍,也無明顯不同。因此,就實踐而言,兩種路徑并無本質區別,在申請解除限制消費措施時可準備兩套文件,以確保一次完成立案,避免返工。

(二)申請糾正限制消費的理由

1 . 限制消費決定的作出應符合規定本意

限制消費是對特定行為或行為能力的限制,對個人的經濟活動、交通方式等將消費能力將產生極其重大影響。該制度僅在司法解釋層面有所規定,法律或行政法規中并未提及。因此,正確理解規定本意,避免規定適用的擴大化顯得尤為重要。從最高院解答及相關文件中可窺見其規定本意,例如:

(1)最高法院專職審委會委員劉貴祥在《最高院修改<限制被執行人高消費的若干規定>的理解與適用》中稱,限制單位被執行人法定代表人消費的目的是“將使單位被執行人主要責任人員切實感受到生產生活上的壓力,可以有效解決對單位被執行人難以懲戒的問題,促使單位被執行人主動履行法律義務。”

(2)最高法院執行局負責人就《最高人民法院關于限制被執行人高消費的若干規定》答記者問中,相關負責人指出,“根據《規定》的制定目的,限制高消費主要是針對那些有清償能力卻拒不履行義務的被執行人……如果被執行人如實申報了財產,且積極配合法院查找財產的,法院則一般不必限制其高消費。”

(3)《關于修改〈關于限制被執行人高消費的若干規定〉的決定的理解與適用》中,明確了針對法定代表人等責任人限制消費的目的:“防止其以個人名義使用單位財產消費,或者先以個人財產消費事后公款報銷規避司法解釋的禁止性規定。”[6]

(4)最高法院《關于充分發揮審判職能作用為企業家創新創業營造良好法治環境的通知》第6條規定:“對經營失敗無償債能力但無故意規避執行情形的企業家,要及時從失信被執行人名單中刪除”。[7]

顯然,從上述權威解讀看,限制消費的對象是有能力履行但故意規避執行的被執行人、法定代表人、單位負責人等,通過限制消費措施對其施加壓力,以促使其積極履行債務。相應的,不具備償債能力但如實申報財產、積極配合執行的被執行人,不應被限制消費。該規定本意,最直接體現于《限高規定》第2條,法院在決定是否采取限制消費措施時,應考慮被執行人是否有消極履行、規避執行或者抗拒執行的行為以及被執行人的履行能力等因素。實踐中,部分法院不考慮上述因素,采取的“一刀切”式的限高措施,明顯與《限高規定》制定目的相悖,應予糾正。

2 . 被限制消費的主體應為規避執行的真正責任人

《限高規定》第3條規定,被執行人的法定代表人、主要負責人、直接責任人、實際控制人是并列關系,可同時被限制消費。其理論基礎在于,單位存在規避執行或逃避債務的情況,上述人員難辭其咎。基于該等人員對公司的控制力和重大影響,對其一并限制消費,可有效促進債務履行。但問題是,對于名義法定代表人、名義主要負責人等對公司實際經營無影響的人員,是否應不加區分一律限制消費。現僅就名義法定代表人應否被限制消費問題,談談筆者的看法:

(1)出現名義法定代表人的現實復雜性

實踐中,出現名義法定代表人的原因無外乎兩種:

一是身份信息被盜用后,在本人不知情的情況下被登記為法定代表人。該種情形下,盜用者大多為達成非法目的。《公司法》第13、146、216條反向規定了法定代表人任職資格。總體看,法定代表人任職條件相對寬松。簡言之,只要具備行為能力且未負有較大債務;無經濟犯罪記錄;未曾擔任破產清算或被吊銷企業高管并負有個人責任或自清算完結超過三年,就滿足任職法定代表人的條件。由此,為冒名登記法定代表人提供了操作空間。

二是名義法定代表人作為投資項目風控措施的一種,普遍存在于股權投資或信托領域,已成為商業模式的重要一環。因此,兩種情形的出現具有其現實復雜性。若不加以區分,采取一刀切式的限制消費措施,相當于變相鼓勵冒用信息登記,將導致公司治理傀儡化,可能導致真正能夠影響公司償債能力及規避執行的人員逃避責任。此外,在最為活躍的股權投資等領域,由投資人委派人員擔任法定代表人已成為相對穩定的風控模式,已被普遍采用。在此情況下,不當的限制消費措施還會造成大面積的名義法定代表人“躺槍”,將嚴重挫敗投資人的熱情,阻礙商事交易。

(2)名義法定代表人的識別及舉證責任

在申請糾正限制消費程序中,法院僅就程序合法性進行審查。就限制消費的對象而言,從《限高規定》文義看,只要其為工商登記的法定代表人且存在應被限制消費的情形,則意味限制消費措施合法。換言之,法院僅進行形式或外觀審查即可。筆者認為,當法定代表人等非被執行人申請解除限制消費措施時,考慮到名義法定代表人的現實合理性,法院應適當擴大審查范圍。由此帶來的名義法定代表人識別及舉證責任問題,應區分兩種情況:

一是在冒用信息進行登記的情形中,需查明信息被冒用、簽字真假、工商部門的審查流程等內容。基于審執分離原則,該問題交由行政審判庭處理更為適宜。同時,根據國家市場監督管理總局于2019年6月28日公布《關于撤銷冒用他人身份信息取得公司登記的指導意見》規定,被冒用信息人可向登記機關提出撤銷登記,登記機關要通過查閱冒名登記行為涉及的檔案材料、對公司住所或經營場所進行現場檢查、詢問公司相關人員、登記代理人或利害關系人等方式,對冒名登記基本事實進行調查,并根據需要征詢公安、稅務、金融、人力資源社會保障等相關部門意見后,作出應否撤銷登記的決定。

因此,通過行政訴訟或申請撤銷登記,是申請糾正限制消費的前置程序。此種情形下,被冒用信息人應不存在規避執行或逃避債務的過錯,僅需證明其被冒名登記即可。若登記被撤銷,法院理應依據該結果解除限制消費措施。

二是當名義法定代表人作為投資風控措施時,應否解除對其的限制消費措施,同樣應考慮立法本意,即是否存在規避執行或逃避債務的過錯。如前所述,單位作為被執行人存在規避執行、逃避債務的情況下,推定其法定代表人、主要負責人等存在過錯,進而一并采取限制消費措施。此處的過錯應僅指“規避執行的過錯”,而債的形成過程、原因、經營狀況不佳導致無法償還債務等不構成過錯。相應的,債的形成時點及履行過程是否發生于法定代表人、主要負責人等任職期間內,不是決定限制消費與否的關鍵,主要看有無“規避執行”的行為或過錯。

當然,若進入執行程序前,法定代表人、主要負責人等即已存在故意逃避債務的行為,進入執行程序后對其限制消費并無不妥。因此,相比于冒用信息登記,當名義法定代表人作為投資風控措施時,被限制消費人的證明責任更重,需證明其為名義法定代表人不負責企業經營且并無“規避執行的過錯”。

實踐中,可從幾方面進行舉證:①名義法定代表人等與被執行單位不存在勞動合同關系,可提供與其他單位的勞動合同、工牌、工資流水、社保記錄、上下班打卡記錄等;②向法院指明真正的法定代表人、主要負責人、直接責任人(以下簡稱“隱形人”)等,可提供與此相關的會議紀要、董事會和股東會決議、由隱形人審批或代表簽字的重要交易文件。最好取得“隱形人”的書面說明;③委派法定代表人作為一項風控措施,系投資領域的慣例,盡可能多的提交可體現該慣例的交易合同。

(三)法定代表人的識別不應采用外觀主義原則

關于商事外觀主義原則,在我國法律規定中相對明確,如最高法院關于適用《中華人民共和國公司法》若干問題的規定(三)第25條規定,名義股東處分股權的效力,適用善意取得制度;《關于人民法院辦理執行異議和復議案件若干問題的規定》第25條規定,以權利外觀判斷真正權利人;浙江省高級人民法院民事審判第二庭《關于商事審判若干疑難問題解答》第2條規定,涉及公司外部法律關系時,應遵從保護善意第三人和交易安全原則,體現商法的公示主義和外觀主義的要求。此外,最高法院(2014)民申字第2136號裁定、廣東高院(2018)粵民申5741號裁定也明確了該觀點。

關于公示主義和外觀原則在限制消費中是否適用問題。筆者認為,該原則是指在商事活動中,當權利外觀與真實權利主體不一致時,以權利的外觀為準認定該行為所產生的法律效果。該原則的目的在于維護交易的穩定性,鼓勵交易。適用該原則應具備三項條件,即權利外觀、本人過錯、信賴利益。而在執行案件中,無論是債的發生還是執行標的,法定代表人等并非一方當事人。換言之,在債權人與被執行人達成原商事交易時,債權人并未對法定代表人、主要負責人等產生信賴利益。因此,在名義法定代表人等申請糾正限制消費措施時,法院不能僅依據外觀主義原則駁回申請,應進行實質審查。若有證據證明被限制消費的主體僅為名義法定代表人且并無“規避執行”的過錯,應立即解除限制消費措施。

結語

綜上,應以司法解釋的方式統一規定限制消費措施的救濟程序,保證相關人員的程序利益。審查應否糾正限制消費措施時,應當實質審查被限制消費人員是否存在規避執行或逃避債務的行為,使得限制消費措施回歸立法本意、有力推進執行工作的同時,盡力避免負面效果。

我們也應承認,現階段我國急需加快誠信體系建設的步伐,以“猛藥去疴”的方式解決執行難有其合理性。由此,不難理解各地法院為何將限制消費作為執行措施的標配普遍使用,然而規定本意仍應得到重視。本文對限制消費規定的本意、解除限制消費的途徑和理由作了淺顯探討,以期對實踐有所幫助。此外,限制消費規定實施時間不長且規定相對原則,在適用中造成了或多或少的困擾,有待未來進一步細化、探討。

[1]發改辦財金〔2018〕794號。

[2]廣東高院的解答中表明的救濟途徑為“糾正-復議”。

[3]蘇高法電(2019)677號。

[4]《民事訴訟法》第225條規定:“當事人、利害關系人認為執行行為違反法律規定的,可以向負責執行的人民法院提出書面異議。當事人、利害關系人提出書面異議的,人民法院應當自收到書面異議之日起十五日內審查,理由成立的,裁定撤銷或者改正;理由不成立的,裁定駁回。當事人、利害關系人對裁定不服的,可以自裁定送達之日起十日內向上一級人民法院申請復議”。

[5]《最高人民法院關于人民法院辦理執行異議和復議案件若干問題的規定》第7條規定:“當事人、利害關系人認為執行過程中或者執行保全、先予執行裁定過程中的下列行為違法提出異議的,人民法院應當依照民事訴訟法第二百二十五條規定進行審查:(一)查封、扣押、凍結、拍賣、變賣、以物抵債、暫緩執行、中止執行、終結執行等執行措施;(二)執行的期間、順序等應當遵守的法定程序;(三)人民法院作出的侵害當事人、利害關系人合法權益的其他行為。被執行人以債權消滅、喪失強制執行效力等執行依據生效之后的實體事由提出排除執行異議的,人民法院應當參照民事訴訟法第二百二十五條規定進行審查。除本規定第十九條規定的情形外,被執行人以執行依據生效之前的實體事由提出排除執行異議的,人民法院應當告知其依法申請再審或者通過其他程序解決。”

[6]載《人民司法》2016年01期。

[7]法〔2018〕1號。

 
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